Чего не хватает в законопроекте о государственном и муниципальном контроле

Михаил Розенфельд, член президиума генсовета, председатель комитета по регулированию контрольно-надзорной деятельности «Деловой России»

Прошло еще одно совещание в правительстве по обсуждению новой версии законопроекта о государственном и муниципальном контроле (надзоре), предложенной Минэкономразвития. Текст законопроекта ужали, отдельные главы получили дополнительные новеллы, но суть изменилась несильно. Законопроект не может надежно гарантировать предпринимателям, что проверки больше не будут носить репрессивный характер.

Предметом контроля и надзора в Законопроекте «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» является соблюдение гражданами и организациями обязательных требований.

Предлагаю посмотреть на законопроект, а также на механизм реформирования контрольно-надзорной деятельности в РФ с точки зрения нашей с вами исполнительской дисциплины.

Выполнено ли поручение президента РФ (поручение от 4 января 2015 года №Пр-13) о разграничении сферы применения контрольной, надзорной и разрешительной деятельности, а также придания этим видам деятельности отдельного статуса с соответствующим правовым режимом? Не выполнено, в законопроекте «Об основах государственного и муниципального контроля» такого разделения нет.

Президент поручил представить предложения по формированию типовой модели организации контрольно-надзорной деятельности на региональном и муниципальном уровнях, основанной на принципе разделения функций контроля, надзора и разрешительной деятельности с целью исключения избыточных и дублирующих полномочий и снижения коррупционных рисков. Такая типовая модель могла бы войти в законопроект. Модель не представлена.

Президент поручил принять меры к созданию научно-образовательной базы для подготовки или переподготовки кадров органов КНД. Существует РАНХиГС при президенте РФ. Стройная система переподготовки госслужащих на местах давно существует и надежно работает. Но база (как ее следует понимать в поручении) не создана. Это не стулья, не мебель, не проекторы.

Два года мы пытаемся принять закон. А сколько лет и как нам придется учить преподавателей, которые потом будут учить представителей органов контроля и надзора (включая и муниципальный уровень)? Какая методическая литература будет использоваться? Какие пособия и учебники?

Поручение председателя правительства Дмитрия Медведева (ДМ-П36-7711 от 3 октября 2014 года) по оптимизации структуры и системы управления федеральными органами исполнительной власти, реализующими контрольно-надзорные функции, не выполнено. В законопроекте поручение отражения не нашло.

Выполнено ли поручение премьер-министра о создании дорожной карты поэтапного внедрения риск-ориентированной модели? Нет, такой дорожной карты в окончательном (подчеркну) варианте мы не увидели.

Но на риск-ориентированную модель мы де-юре уже перешли, приняв недавно прим. к ст. 8 в 294-ФЗ. Мы не увидели дальнейших этапов и сроков ведения риск-ориентированного подхода в стране. Законодатель, завершая сессию, поправки принял. Что дальше?

Чрезвычайно важный вопрос – обсуждение пилотов. Но это только лишь один из этапов! А этап принятия подзаконных нормативно-правовых актов? А ведь это очень ресурсоемкая задача. Когда оно начинается, когда заканчивается? Сколько отводится времени на их принятие?

Сможем ли мы вообще управлять внедрением риск-ориентированного подхода? Или министерства и ведомства явочным порядком по мере своей готовности (и желания) на нее будут переходить сами? Сколько десятилетий тогда займет переход?

Нужно выстроить надежную обратную связь со всеми объектами управления, чтобы понимать, как будет реализовываться закон, оценить каждый его этап, оставить возможность для внесения корректив. Иначе изменениями управлять будет невозможно.

Мы просто сломаем старую систему КНД, а новую не создадим. Возникнет коллапс, виновником которого будем мы с вами.

Следующий важный момент. Были предложения по формированию Единого реестра требований и его публикации, они обсуждались на совещании у вице-премьера Дмитрия Козака 26 декабря 2014 года и вошли в протокол этого совещания.

Законопроект, который мы обсуждаем, зафиксировал не создание реестра, а нынешнее положение дел – публикацию в Интернете нормативно-правовых актов. Мы говорим – невозможно найти обязательные требования, их много, они не сгруппированы. Надо мониторить, помимо правовых систем («Гарант», «Кодекс» и др.) и сайта правительства РФ, интернет-ресурсы каждого министерства и ведомства федерального и регионального уровней. А также надо не забыть посмотреть сайт местных органов власти, а еще – ресурсы комитетов и комиссий муниципалитета. И все требуется делать с высокой периодичностью, потому что правила игры в нашей стране меняются слишком быстро.

Тогда же на совещании у Дмитрия Козака ставился вопрос о пересмотре актов СССР и РСФСР, которые публиковались неизвестно когда и в Интернете отсутствуют. Что же предлагает законопроект? Обязательные требования, устанавливаемые этими нормативными правовыми актами, являются предметом государственного и муниципального контроля (надзора). То есть зафиксирована нынешняя ситуация. Необходимо знать требования, которые отсутствуют.

Мы не получили финансовой оценки стоимости реформирования КНД и важных целевых показателей: до введения закона государство расходовало столько-то рублей на осуществление контрольно-надзорной деятельности. Реформа будет стоить столько-то. После ее завершения государство на КНД будет тратить столько-то рублей. Разница составила столько-то. Это и есть результативность и эффективность реформирования системы контроля и надзора.

Нет оценки регулирующего воздействия. Если бы нам сказали: после реформирования в таком-то году будет осуществляться столько-то проверок в год, мы бы согласились, возможно. Это вполне определенные и измеряемые результаты.

Мы не понимаем, как повлияет принятие нового закона на уменьшение административной нагрузки на бизнес с введением пообъектного и посубъектного контроля на основе риск-ориентированной модели. Возрастет ли эта нагрузка, уменьшится ли? Нет оценки – потому что в законопроекте всё управление рисками отдано на откуп министерствам и ведомствам. Сам предприниматель снижать свои риски не может даже своим добросовестным поведением. Динамичная модель не используется, механизм изменения профиля риска не прописан.

При этом не выполнено поручение премьер-министра Дмитрия Медведева о предложениях по повышению административной и персональной материальной ответственности должностных лиц территориальных органов ФОИВов за нарушение прав предпринимательской деятельности при осуществлении КНД. Соответствующие нормативно-правовые акты если и обсуждались где-то, то в законопроект они не попали.

Регламентация добровольных форм оценки соответствия и последствий их применения для подконтрольных субъектов не проведена, несмотря на мартовский протокол «О подходах к основным положениям проекта федерального закона о государственном и муниципальном контроле» (от 25 марта 2015 года, № АМ-П36-44пр.).

Выводы предлагаю сделать самостоятельно.